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陕西省农村公路建设与养护资金的筹集问题研究

2013/12/11 | 作者:463159303 | 浏览量:761 | 评论:0
 

陕西省农村公路建设与养护资金的筹集问题研究

摘要:农村公路在全国公路网中占到 70%以上,是全国公路网的基础,是农村重要的公益性基础设施。农村公路对振兴农村经济、有效解决“三农”问题、确保实现全面建设小康社会的目标具有重要的作用,同时农村公路对于改善农民出行环境,提高生活水平起着积极的作用。农村公路建设和养护是公路发展的两大课题,建设是农村公路发展的手段和前提条件,养护则是农村公路发展的根本保障。近年来,陕西省农村公路建设与养护工作发展迅速,与此同时资金需求与供给之间的矛盾日益突出,资金缺口不断增大。资金筹集问题成为了当前陕西省农村公路建设与养护的头等大事。

关键词:陕西省 农村公路 建设 养护 资金筹集

1研究背景

2002年,党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标和战略部署,指出“建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。为此,国家计划在三年内拟用于农村公路建设的投资达500亿元,其中国家财政债券投入150亿元,交通部使用的车购税专项资金投入150~200亿元。

顺应党中央社会主义新农村建设的步伐,陕西省农村公路建设与养护事业取得了巨大成就。截止2009年11月底全省农村公路建设累计完成投资 330 亿元,完成公路修建了12.8万公路,较之2008年的11.9万公里增长了7.56%,基本实现了100%的乡镇通油路、100%的行政村通公路。目前,陕西省农村公路建设的规模和速度已位居全国前列。此外为适应农村经济、社会发展需要,加强农村公路建设、养护和管理,根据《中华人民共和国公路法》等有关法律、法规,结合陕西省实际制定了《陕西省农村公路建设养护管理办法》。该办法自2005年9月1日起施行,适用于陕西省行政区域内农村公路的建设、养护和管理。

2 陕西省农村公路建设与养护资金筹措存在的问题

2.1 农村公路的概念

要想切实找到农村公路建设与养护资金筹措存在的问题,首先必须清楚那些性质的路段才能称得上叫农村公路。在目前实行的《中华人民共和国公路法》中的有关规定提到,农村公路就是指那些用于连接县、乡及行政村的农业、牧业、林业、渔业及副业的生产基地、集贸市场、厂矿的企业、以及经济资源开发区等涉及农村的政治经济文化的中心与交通集散点间的主要用于机动车辆行驶的,且达到一定路面技术标准的公路。通俗的讲,在某一确定地域范围内的县级道路、乡级道路及通村公路总称为农村公路。

2.2 农村公路建设养护与国民经济的关系

建国以来,尤其是改革开放以后,陕西省的经济发展取得了很大的成就,经济的发展促进了农村公路的发展,反过来农村公路的发展又会促进我省经济的不断发展。从图1可以看出,陕西省农村公路的发展轨迹和陕西省国民经济发展轨迹是基本一致的。

改革开放前,国民经济在比较低的水平上快速发展,农村公路在这一时期的发展速度快于国民经济的发展速度。正是由于国民经济的不发达,使得对农村公路的资金投入是很有限的,尽管公路里程增加很快,但是公路技术水平很低,甚至谈不上什么技术水平,有些路基本上是靠大量劳动投入修建的,修路所用建筑材料也比较简单。在经济发展的同时,对农村公路的投入资金加大,陕西省农村公路的质量随之提高,县乡公路实现了油路化、等级化。目前,经济发展积累了大量的资本,对农村公路建设已经具备投资能力。发展农村公路的目的是为农村经济发展创造条件,而经济的发展水平决定了农村公路的发展水平,离开经济发展水平谈农村公路发展也只能是空谈。

图1 陕西省生产总值和农村公路里程发展走势表

2.3 存在的问题

通过深入分析我省农村公路建设与养护资金筹集现状,我认为主要存在以下问题:

(1)筹资渠道单一,融资存在很大困难。农村公路从其经济属性来看,属于政府应向社会无偿提供的公共产品,它本身所体现的是社会效益而非经济效益,这就决定了农村公路建设和养护所需资金很难通过市场化方式筹集,也就是说难以吸引到社会资本投资以及银行借贷资金。因此,长期以来我省农村公路建设与养护所需资金主要由各级财政承担,筹资渠道较为单一。

(2)政府对农村公路投入严重不足。从上面我们知道,农村公路的建设与养护资金主要是由各级财政承担,但由于农村公路是一种公共产品,它本身缺乏经济效益,所以长期以来,各级政府将大量的公共资源投向了经济效益明显的城市建设领域,即使具体到公路基础设施建设领域,中央和地方人民政府也将有限的资源主要投向了经济效益显著的高速公路和普通干线公路,对农村公路建设与养护的投入相对有限。虽然近些年党和国家政府不断加大对农村公路的资金投入,但相对于农村公路建设与养护事业发展对资金的需求而言,各级政府的财政投入仍严重不足。以农村公路养护资金为例,农村公路养护资金包括日常养护费和养护工程费。2009年陕西省农村公路养护投资7.7亿元,分摊到已建成的12.8万公里,平均每公里农村公路养护费仅6015元,显然无法保证“养必优良,管必到位”。另外据陕西省农村公路养护资金需求量测算12.8万公里全年共需日常养护费4.608亿元;全省农村公路年均养护工程费为32亿元,两项合计每年养护资金最低需求量为36.608亿元,农村公路养护实际投资与需求量的差距令人担忧。

(3)资金到位率不足,资金使用缺乏管理。一直以来,农村公路建设和养护资金就是各级政府比较头疼的一个项目,成品油税费改革前除了省级补助之外还有养路费和车购税等税费收入投入。成品油税费改革后,针对农村公路建设和养护资金短缺现状,我省发布了《陕西省农村公路建设养护管理办法》,此办法给出了很多有建设性的意见:县级以上人民政府应加大对农村公路的资金投入,在本级财政预算中安排一定比例的农村公路建设、养护资金;农村公路应与高速公路协调发展,高速公路建设项目应划出一定比例的资金,用于沿线农村公路养护维修。用于农村公路建设和养护的资金应该专款专用,但从实际使用情况来看却并非如此滴水不漏,专项资金被地方财政截留、挤占、挪用现象时有发生,资金到位率不足。此外,对筹集到的专项资金使用缺乏有效的管理,这一点在养护工作中表现最为明显。对养护工作和人员安排缺乏科学的计划和配比,致使实际执行过程中一些地方养护队伍膨胀,养路变成养人,导致资金使用效率低下,有限资源严重浪费。

3 对策

(1)各级政府加大财政预算内资金投入。根据公共经济学理论,农村公路具有显著的公共物品属性,这一属性特征决定了各级政府理所应当要负担其建设和养护,尽管它本身缺乏经济效益,但其本身就是国家重点推广的一项政策,积极推动农村公路的发展是一项利国利民的举措,用时下比较时髦的词就叫做“惠民工程。”因此中央和地方各级政府应责无旁贷的将农村公路建设、养护与管理资金纳入本级财政预算。由其是处于最基层的县级以及乡级政府更是要大力发挥积极作用,每年从财政预算安排部分资金专门进行农村公路建设与养护。

(2)设立农村公路建设与养护专项政府基金。我们在前面说到由于农村公路自身的属性很难通过市场化方式筹集,但很难并不代表不可能。现下我国公民普遍具有投资意识,而一般性的投资工具又通常具有较大的风险,如股票。较之来说我国公民对于由国家出面设立的政府基金还是充满信心,也更容易筹集到资金。政府性基金是在国家财力不足而公共基础设施建设和公共事业发展所需的情况下所采用的一种融资方式。我国很多大型基建工程已经采用这种方法,例如,当前我国开征的铁路建设基金就是用于铁路建设的专项资金;民航机场建设费则是专项用于机场建设的政府性基金。这些基金为我国铁路和民航机场建设发挥了重要力量,做出了巨大贡献。由此看来,农村公路的建设和养护也可以沿用这条道路。但是在采用这种方法的过程中要切实做好专项资金的管理监督工作,确保每一分钱都用在应该用的地方。

(3)国家优惠政策倾斜。宏观调控市场化经济是具有中国特色的经济政策,国家每项经济政策的出台都表明了鲜明的立场,在农村公路建设和养护资金的筹集问题上国家应该发挥它巨大的影响作用。当前我国大力提倡“和谐社会”,就农村公路对于解决“三农”问题的重要性而言,国家在今后较长一段时间内对农村公路的政策倾斜是不会改变的,因此,充分利用国家优惠政策也是农村公路融资的有效手段。就我个人认为,我国政府可以考虑在税收政策、建设期间和降低行政事业型收费方面着手,比如免征建设用沙石材料矿产资源税等,以降低农村公路建设成本。

(4)制定专门的法律性文件来规范农村公路建养资金使用。规范、加强资金使用管理,一方面可以有效防止农村公路建养资金被挤占、挪用;另一方面,可以防止农村公路建设与养护工程施工过程中出现无故浪费资源现象,从而确保有限的资金发挥最大的效用。我认为资金筹集是一个很重要的问题,但是如何使用资金是一个更为重要的课题。2005年9月1日,陕西省出台了《陕西省农村公路建设养护管理办法》,但是迄今为止却并未出台任何一个专门的文件来系统、全面地规范农村公路建养护资金的使用,对农村公路资金的使用规定只是散见于相关文件中,且规定较为笼统原则,使得在实际执行过程中容易出现资金挤占、挪用等违规操作或资源浪费现象,资金使用缺乏具体明确的规范。针对这个问题,我省应该出台《陕西省农村公路建设养护资金管理办法》,将资金的使用和管理问题以及违反之后的处罚方式公开化、透明化,这样就确立了农村公路建设养护资金提升到了一个不可撼动的法律性地位。

4 结语

农村公路建设与养护资金筹集长效机制的构建是一项长期而艰巨的任务,具体落实到陕西省就需要各级交通主管部门在实践中不断总结经验,不断加深对其自身规律及本质特征的认识,进一步完善农村公路融资制度及体系,从而有效筹集到更多的农村公路建设与养护资金,并在此基础上加强资金管理,提高资金使用效率,以有限的资金发挥最大的效益,切实保障我省农村公路建设与养护事业快速、协调、可持续发展。

 

参考文献:

[1]秦晓丽.《陕西省农村公路建设资金政策研究》.长安大学.2006

[2]张莎莎.《农村公路建设多元化筹资机制研究》.天津商业大学.2011

[3]河南省交通运输厅.《河南省农村公路建设与养护资金筹集问题及对策研究》「J].交通财会,2012.02(总第295期)

[4]郭法霞.《农村公路养护资金的筹集与使用问题研究》.长安大学.2008

作者:靖王分公司财务科

                            鲍治全


 

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